隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展及人們生活水平的不斷提高，人們對化妝品的需求日益增長，化妝品已成為人們日常生活必備之物。遍布大街小巷的化妝品專賣店及批發(fā)市場，銷售著品種繁多、琳瑯滿目的化妝品，與人們群眾的生活息息相關，直接關系著人們群眾的健康安全。
化妝品是指以涂擦、噴灑或者其他類似的方法，散布于人體表面任何部位（皮膚、毛發(fā)、指甲、口唇等），以達到清潔、消除不良氣味、護膚、美容和修飾目的的日用化學工業(yè)產(chǎn)品。這些化學產(chǎn)品有雙重性，合理使用能起到美容修飾作用，使用不當則會給人身健康帶來安全隱患。
藥監(jiān)部門剛剛承接化妝品安全監(jiān)管職責，如何順利履行新職能，有效地加強化妝品的安全監(jiān)管，成為近期工作中亟待解決的重大課題。為全面了解化妝品經(jīng)營行業(yè)質量管理情況，我局開展了全市的化妝品經(jīng)營企業(yè)調查摸底，發(fā)現(xiàn)了存在很多問題，下面筆者結合目前化妝品安全監(jiān)督管理中存在的問題，從行業(yè)監(jiān)管的層面進行闡述和提出解決對策。
一、監(jiān)督法規(guī)體系不完善。我國對化妝品行業(yè)的監(jiān)督管理很重視，由多個部門共同參與管理。衛(wèi)生部門、質監(jiān)部門、藥監(jiān)部門、工商部門和海關，各管理部門齊抓共管，各司其責，各有一套規(guī)定，這樣多部門、多法規(guī)、多標準的監(jiān)管，往往造成企業(yè)或市場監(jiān)督管理部門在執(zhí)法時覺得茫然，也易形成職能重疊交叉，出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)的不良局面。
依據(jù)《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》及《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實施細則》，藥監(jiān)部門對化妝品監(jiān)管的主要職責是衛(wèi)生監(jiān)督。《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》及實施細則為1989年制定并頒布，該條例中的執(zhí)法主體是衛(wèi)生部門，條例未明確衛(wèi)生監(jiān)督和化妝品經(jīng)營的定義。2010年的機構改革已明確化妝品的監(jiān)管由衛(wèi)生部門移交到食品藥品監(jiān)管部門，顯然該條例已經(jīng)不能適應快速發(fā)展的化妝品行業(yè)，迫切需要制定新法規(guī)來明確執(zhí)法主體、衛(wèi)生監(jiān)督職能和監(jiān)管范圍，增強法規(guī)的可操作性。
《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實施細則》第32條規(guī)定“對化妝品批發(fā)部門及零售者的巡回監(jiān)督每2年一次，且一般不采樣檢測”，指的是在對經(jīng)營企業(yè)日常監(jiān)督中限制進行采樣檢測，那么，對化妝品經(jīng)營者的監(jiān)督只能停留在索證索票、進貨查驗和對包裝標簽進行檢查，產(chǎn)品的內在質量卻不能得到保障，這極大的約束了監(jiān)管人員的行為，從長遠來說，也不能保障生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)營者的利益，更不能有效保護消費者的合法權益。經(jīng)營企業(yè)的違法行為得不到應有懲罰，違法成本太低，這也是目前化妝品市場混亂的根源。
此外，由于化妝品經(jīng)營企業(yè)未實行經(jīng)營許可管理，化妝品經(jīng)營企業(yè)多有不定時性和不確定，藥監(jiān)部門對企業(yè)經(jīng)營的動態(tài)信息不能實時掌握，也不利于實施有效監(jiān)管。
二、監(jiān)管人員嚴重不足。江西藥監(jiān)系統(tǒng)在2002年成立之初，人員編制已相當精簡，承接保健食品化妝品監(jiān)管職責后，人員編制一個也沒有增加，因此，分配給化妝品的監(jiān)管人員明顯不足，各地市藥監(jiān)機構普遍只配備了1至2名監(jiān)管人員，縣級藥監(jiān)機構一般配備1名人員。這部分人員主要來自兩個方面，一部分是之前在從事藥品監(jiān)督管理人員，一部分是來自衛(wèi)生部門的公共衛(wèi)生監(jiān)督人員，監(jiān)管人員都是“半路出家”，一邊學習一邊摸索，由于各自對法律的理解不同，前者在對化妝品監(jiān)管過程中會過嚴，后者則監(jiān)管過松，對于化妝品這一新領域的監(jiān)管都感到工作難度極大，監(jiān)管責任很重，現(xiàn)有的水平還不能完全滿足化妝品監(jiān)管崗位的需要。
化妝品經(jīng)營企業(yè)點多面廣，80年代化妝品經(jīng)營方式較為簡單，經(jīng)營企業(yè)數(shù)量也不多，監(jiān)管任務也不重，30年后的今天，化妝品的經(jīng)營方式多種多樣，有單純的日化專賣店、保健食品化妝品直營店、商場超市，還有兼營化妝品的百貨、文具、商貿店、母嬰用品店，及輔助經(jīng)營化妝品的美容美發(fā)店、旅館、賓館、洗浴中心、個體雜貨店等，數(shù)量很多，現(xiàn)有的人力也不能完全滿足監(jiān)管的需要。
三、技術監(jiān)督較薄弱。除省一級的藥品檢驗機構有一定化妝品檢測實力外，大部分地市一級檢測機構只進行了一些簡單的擴項，尚不具備對化妝品全面檢測的能力，尤其對于化妝品違禁物質、違法添加項目的檢測能力有限，即使能檢測，也無出具報告的資質。
對化妝品進行抽驗監(jiān)測是加強化妝品監(jiān)管的有效手段，但與藥品抽驗監(jiān)測工作相比，化妝品的抽樣監(jiān)測在檢驗機構、業(yè)務指導、技術規(guī)范、經(jīng)費保障等方面有很大差距，在短期內尚無大規(guī)模開展化妝品抽樣監(jiān)測的可能，制約了化妝品監(jiān)管工作的有效開展。
四、化妝品從業(yè)人員素質較低。形成原因主要有以下三點，一是化妝品經(jīng)營不需要許可，門檻較低，只要租得起店面，任何人都可以在工商部門辦理執(zhí)照開張營業(yè)，這些從業(yè)人員以初中文化居多；二是大多數(shù)從業(yè)人員從未接受過有關化妝品法律法規(guī)方面的培訓，部分人員未進行體檢，大部分企業(yè)未索證索票和登記臺賬，進貨查驗也只是簡單地核對數(shù)量，不能區(qū)分特殊用途及非特殊用途化妝品，不清楚化妝品標簽標識應具備哪些內容；三是多年來化妝品經(jīng)營行業(yè)處于監(jiān)管盲區(qū)，長期的不規(guī)范經(jīng)營以及松散的監(jiān)管，使得從業(yè)人員只注重經(jīng)濟效益，不重視產(chǎn)品質量，缺乏必要的產(chǎn)品質量意識、不了解作為一個化妝品經(jīng)營者應有的責任，從而也意識不到索證索票、進貨查驗制度的重要性。
我局新承接職能后，組織人員對經(jīng)營企業(yè)進行法律法規(guī)宣傳，要求企業(yè)嚴格執(zhí)法索證索票、進貨查驗制度。我們的規(guī)范管理無疑加大了企業(yè)的工作量及經(jīng)營成本又不能帶來明顯的經(jīng)濟效益，導致部分從業(yè)人員不配合檢查。
五、購進渠道較亂。化妝品經(jīng)營企業(yè)規(guī)模的不同，進貨渠道各不相同。大型的商場超市，比較注重企業(yè)形象，關注產(chǎn)品質量，進貨渠道較為正規(guī)，多從生產(chǎn)企業(yè)直接購進，或者從連鎖總公司購進，能索取票據(jù)和部分證照，并驗明資質；一些門面較好的化妝品專賣店或大型美容美發(fā)店供貨商也較為清晰，一般從區(qū)域代理處進貨，供應商家數(shù)不多且比較固定，能索取票據(jù)，但不會保存；而一些小型經(jīng)營者，無固定的供應商，需要進貨時到化妝品批發(fā)市場，隨機購進，未索證索票。這些小型的經(jīng)營企業(yè)，未對產(chǎn)品進行任何查驗，無法保證產(chǎn)品的質量。特別是一些兼營文具化妝品等百貨的個體批發(fā)商，購進渠道更復雜，甚至有些直接通過網(wǎng)絡購進化妝品，沒有索取任何票據(jù)憑證。
六、化妝品標識較混亂。市面上的化妝品，包裝做得越來越好，產(chǎn)品質量很越來越難以保證，標識越來越不規(guī)范。一是沒有中文標識，一些商家為滿足消費者對進口化妝品的崇尚，吸引消費者購買，國產(chǎn)化妝品標簽以英文、日文、韓文等外文為主，中文則印在最小展示版面，甚至根本沒有中文標識； 二是一些特殊用途化妝品，未經(jīng)批準即上市銷售，產(chǎn)品最小包裝上沒有標識批準文號，有的產(chǎn)品即使取得了批準文號，也是一號多用，如部分染發(fā)劑，多色系共用同一批準文號，還有的是套用別的產(chǎn)品批準文號生產(chǎn)上市。三是一些化妝品僅標注有效使用期限，未標注生產(chǎn)日期或批號。
解決對策
面對產(chǎn)品混亂、經(jīng)營混亂、管理混亂，如何從根本上改變目前化妝品行業(yè)的混亂現(xiàn)象，加強對化妝品經(jīng)營行業(yè)的監(jiān)管，筆者認為應從以下幾點著手：
一、理順監(jiān)管體制，完善法律法規(guī)。盡快出臺化妝品監(jiān)管的法律規(guī)定，明確各部門監(jiān)管責任，改變多頭監(jiān)管的局面，同時，逐步完善化妝品相關法律法規(guī)，現(xiàn)行的《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》（1989年）及實施細需要完善，進一步增強法規(guī)的可操作性，適度加大處罰力度，起到對違法者應有的震懾作用。一是應明確執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍和衛(wèi)生監(jiān)督職能，明確藥監(jiān)部門僅對化妝品的衛(wèi)生進行監(jiān)督，而產(chǎn)品質量及真?zhèn)蝿t不屬監(jiān)督范圍；二是應加強國產(chǎn)非特殊用途化妝品的管理，產(chǎn)品在上市之前應先進行備案，而不是上市2個月后才備案，三是應增設行為罰，對于違法事實清楚，但無法計算違法所得的情形，應增設行為罰，對一些經(jīng)營者不按規(guī)定索證索票、責令整改，對履教不改的，予以處罰。四是加大對經(jīng)營企業(yè)的樣品抽驗力度，取消《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實施細則》第32條第4款。
二、加強化妝品監(jiān)督力量。按照化妝品監(jiān)管單位的數(shù)量增設相應數(shù)量的人員編制，并強化對監(jiān)管人員的培訓，提高其政治素質和業(yè)務素質，以滿足對化妝品監(jiān)管的需要。同時，增加財政投入，充分利用現(xiàn)代科技，建立信息平臺，共享網(wǎng)絡資源，特別是各級藥監(jiān)共享化妝品生產(chǎn)企業(yè)信息、特殊化妝品批準文號信息以及普通化妝品備案信息，增添必要的監(jiān)管設備與設施，改變監(jiān)管手段落后的現(xiàn)狀。
三、開展聯(lián)合整治，規(guī)范行業(yè)秩序。鑒于化妝品的多部門監(jiān)管現(xiàn)狀，應開展化妝品經(jīng)營企業(yè)專項聯(lián)合整治，加強部門聯(lián)動，聯(lián)合工商、質監(jiān)，從產(chǎn)品質量、衛(wèi)生安全、標簽說明書等多個方面入手，全面清查化妝品行業(yè)的問題及時公布監(jiān)督檢查情況，從而達到震懾效果，進一步規(guī)范行業(yè)秩序。
由于化妝品經(jīng)營企業(yè)未實行經(jīng)營許可管理，辦理營業(yè)執(zhí)照即可經(jīng)營，藥監(jiān)部門難以實時掌握企業(yè)信息，只有聯(lián)合工商部門，共享工商部門對企業(yè)經(jīng)營的動態(tài)信息，才能有效進行監(jiān)管。
四、樹立示范典型，帶動共同發(fā)展。一是“以點帶面、輻射帶動”的方式全力推進化妝品經(jīng)營者的發(fā)展，將一些經(jīng)營規(guī)范、產(chǎn)品購進渠道正規(guī)、管理人員素質高且誠信經(jīng)營的企業(yè)樹立為化妝品安全示范店，日常加強對示范店的指導并通過新聞媒體、報刊等進行宣傳，以起到行業(yè)示范帶頭作用，引導其他企業(yè)按照“以誠為本、以信立業(yè)”的經(jīng)營理念，自覺做到規(guī)范經(jīng)營、誠信立業(yè)，共同促進化妝品經(jīng)營行業(yè)的健康發(fā)展。二是實施重點單位重點管理。將商品種類較多、數(shù)量較大、客流量相對集中的大中型商場、超市、美容美發(fā)院、小商品批發(fā)市場、化妝品專賣店作為一類(重點)監(jiān)管對象，小型商場、超市、藥店、賓館等單位作為二類(較重點)監(jiān)管對象，將經(jīng)營化妝品品種較少的洗浴中心、百貨、商貿店、母嬰用品店、雜貨店等作為三類(非重點)監(jiān)管，有等級、有層次、有側重地開展監(jiān)管工作。
五、加強宣傳培訓，推動形成社會管理體制。一是加強從業(yè)人員法律法規(guī)知識培訓，一是加大宣傳力度，借助電視、報紙、網(wǎng)絡以及藥品零售企業(yè)，打造普法的互動平臺。以電子屏小廣告、小標語、法制圖片展等形式，以點帶面，深入推動全市的普法宣傳工作。圍繞群眾關心、關注的熱點問題，開展及時有效地品化妝品安全知識宣傳活動，使廣大消費者經(jīng)營者進一步了解化妝品有關法律法規(guī)知識，增強其法制觀念和索證意識，提升廣大群眾的自我保護能力和意識，形成社會監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督的合力。
六、規(guī)范標識，凈化市場運行。《化妝品標識管理規(guī)定》明確規(guī)定，化妝品標簽標識內容必須真實、科學、完整，不得通過宣傳所用原料的功能來暗示產(chǎn)品實際不具有或不允許宣傳的效果。從源頭治理，要求生產(chǎn)企業(yè)在遵守規(guī)定的同時，產(chǎn)品標簽說明書應進一步規(guī)范，應標明化妝品名稱、生產(chǎn)者的名稱和地址、凈含量、全成分表、產(chǎn)品標準、生產(chǎn)日期和有效使用期限、生產(chǎn)許可證標志和編號，以及可能引起的不良反應、注意事項與使用方法等全部內容，盡可能在產(chǎn)品說明書上詳細注明，特殊用途化妝品還應標明批準文號，產(chǎn)品應在上市前應經(jīng)過藥監(jiān)部門的備案，尤其是標簽說明書經(jīng)審核后方可銷售。
