1 前 言
一系列突發事件和事故災難，特別是2003年非典，給了我們兩點深刻的啟示：一是在全面建設小康社會的進程中，必須牢固確立和認真落實全面、協調、可持續的科學發展觀，這是黨的十六屆三中全會得出的一個最重要的結論：二是一定要在全社會建立應急機制。不僅要加快建立突發公共衛生事件應急機制，而且要建立健全其他各方面的突發公共事件應急機制，這是黨的十六屆三中、四中全會給全黨全國提出的一個重要任務。
2 我國公共安全現狀、問題與經驗
由于特有的地質構造條件和自然地理環境，我國是遭受自然災害最嚴重的國家之一。每年有2億左右人口受災；年均死亡近萬人；年均倒塌房屋350多萬間，經濟損失2000億元，自然災害頻度高、分布廣、損失大。
由于我國的公共安全基礎工作薄弱，又處在經濟轉軌、社會轉型和迅速發展的歷史階段，重大、特大事故時有發生。近年來，一次死亡3到9人的重大事故平均每天7起；一次死亡10人以上的特大事故平均每周2.5起；一次死亡30人以上的特別重大事故平均每月1起；一次死亡100人以上的特別重大事故平均1年1起以上。近幾年來，全國每年發生的各類事故造成13萬多人死亡，70多萬人受傷，直接和間接經濟損失2500億元。據統計，全球新發的30余種傳染病已有半數在我國發現，多種傳染病尚未得到有效的遏制，有些還造成了嚴重后果；2003年全國按照規定報告的27種傳染病發生近260萬例，其中死亡6474人，死亡率是0.48／10萬。2004年公共衛生事件造成的非正常死亡人數7451人；在一些地方，群死群傷的爆炸、投毒等惡性案件時有發生，殺人、綁架等暴力犯罪不斷。由人民內部矛盾引發的群體性事件也明顯增多。國內外極端勢力制造的各種恐怖事件危機國家安寧，影響國家安全和社會穩定的因素依然存在。
近年來，平均每年因自然災害、事故災難，公共衛生和社會安全事件造成的非正常死亡人數超過20萬人，非正常死亡率約26‰（非正常死亡人數／死亡總人數×1000‰），傷殘超過200萬人，經濟損失超過6000億人民幣。同時隨著經濟社會快速發展和城鎮化和城市現代化進程加快，我國公共安全還要面臨諸多新的挑戰。
我國在公共安全方面存在的主要問題是預警和應急機制還不健全。2004年，各地各部門在認真總結歷史經驗的基礎上，吸收和借鑒國外經驗，堅持科學民主決策，依法制定和修訂了應急預案。經過一年多的努力，全國應急預案框架體系初步建立。2005年3月14日，十屆人大三次會議審議通過的溫家寶總理的《政府工作報告》明確提出：“我們組織制定了國家突發公共事件總體應急預案，以及應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等方面105個專項和部門應急預案，各省(區、市)也完成了各級總體應急預案的編制工作。建設法制政府，全面履行政府職能，取得突破性進展”。
我們黨和政府在長期的執政治國實踐中，積累了許多寶貴的應對突發事件的歷史經驗，如戰勝三年自然災害成功應對1998年的亞洲金融危機、特大洪災、2003年的抗擊非典疫病災難、高致病性禽流感，穩妥地處置了一系列事故災難等。我們之所以能夠戰勝災害，平穩渡過危機，一是黨中央、國務院的英明決策和堅強領導；二是社會主義制度和我們的政治優勢、組織優勢，全國上下建立了統一領導、分級負責、條塊結合、屬地管理的應急管理工作格局；三是依靠法制，依靠科學，依靠群眾；四是充分發揮人民解放軍、武警部隊和專業應急處置隊伍和預備役民兵在處置突發事件中的骨干和突擊隊作用；五是全國人民萬眾一心和社會各界同舟共濟。
3 建立健全應急機制的指導思想和工作原則
3.1 指導思想
我們建立健全應急機制，必須以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標，堅持以人為本和全面協調可持續的科學發展觀，遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的原則，全面提高政府應對各種突發公共事件和風險的能力，保障人民群眾生命財產安全，保持社會政治穩定，促進國民經濟持續快速協調健康發展。
3.2 工作原則
建立健全應急機制的工作原則可以概述為：以人為本，減少危害；居安思危，預防為主；統一領導，分級負責；依法規范，加強管理；快速反應，協同應對；依靠科技，提高素質。
4 建立健全應急機制的方法研究
4.1 突發公共事件應急預案體系分類
4.1.1 突發公共事件分類、分級
突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡，財產損失，生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。根據突發公共事件的性質、演變過程和發生機理，突發公共事件主要分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類。
但是，要特別注意各類突發公共事件的相互聯系，相互影響和相互滲透，往往發生次生、衍生事件，或幾個突發事件同時發生。
各類突發公共事件按照其性質、嚴重程度，可控性和影響范圍等因素，分為特別重大突發公共事件(Ⅰ級)、重大突發公共事件(Ⅱ級)、較大突發公共事件(Ⅲ級)、一般突發公共事件(Ⅳ級)。
各類突發公共事件的預警按照其嚴重程度、緊急程度和影響范圍等因素，分為特別嚴重(紅色)、嚴重(橙色)、較重(黃色)、一般（藍色）。
4.1.2 突發公共事件應急預案體系分類
突發公共事件應急預案體系分類主要可以分為：國家突發公共事件總體應急預案；國務院及有關部門(單位)制定的國家突發公共事件專項預案(25件)；國務院有關部門制定的突發公共事件部門預案(80件)：各省、自治區、直轄市人民政府突發公共事件總體應急預案、專項預案和部門預案；各地(市)、縣(市)人民政府及其基層政權組織的突發公共事件應急預案；各企事業單位依法制定的應急預案等。
此外，舉辦大型會議、展覽和文化體育等重大活動，主辦單位應當制定應急預案并報同級人民政府有關部門備案。
4.2 建立應急管理體制的途徑與方法
主要是在黨中央、國務院的統一領導下，堅持分級管理、分級響應、條塊結合、屬地管理為主的原則，建立健全集中統一、堅強有力的指揮機構；發揮我們的政治優勢和組織優勢，形成強大的社會動員體系；建立健全以事發地黨委和政府為主，有關部門和相關地區協調配合的領導責任制；建立健全應急處置的專業救援隊伍、專家咨詢隊伍，充分發揮人民解放軍、武警和預備役民兵的重要作用。
4.3 建立應急運行機制的途徑與方法
主要是建立健全社會預警體系，形成統一指揮，功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。包括建立健全監測預警機制、應急信息報告機制，應急決策和協調機制、分級負責與響應機制、公眾溝通與動員機制、應急資源配置與征用機制、獎懲機制和社會治安綜合治理、城鄉社會管理機制等。
4.4 建立應急法制建設的途徑與方法
建立應急法制建設的途徑與方法主要是依法行政，努力使突發公共事件的應急處置逐步走向規范化、制度化、法制化軌道。并注意通過對實踐的總結，促進法律、法規和規章的不斷完善。
4.5 建立健全應急機制需要注意的問題
4.5.1 普及災害中自救和互救常識
必須提高各級領導的處置突發公共事件的能力和水平，強化全民的危機意識和社會責任意識，普及災害中自救和互救常識。大量事實證明：當災害迫在眉睫或正在發生時，個人的行動是否積極合理，往往就決定了他們在災難中能否生存。第一時間處置的好壞往往決定傷亡的多少和處置成本的高低。
4.5.2 充分利用現有資源，避免重復建設
按照條塊結合、資源整合和降低行政成本的要求，充分利用現有資源，避免重復建設。
4.5.3 借鑒國內外經驗
我們應該立足中國國情，借鑒國內外成功的經驗，使之符合本地實際，從而提高我國處置突發公共事件的能力和水平。
4.5.4 建立健全大城市突發公共事件的應急機制
要把建立健全大城市突發公共事件的應急機制作為重點。加強城市應急中心建設，建立統一接報、分級分類處置的應急平臺，這是城市災害的多樣性、復雜性、連鎖性(次生、衍生和耦合)，受災對象的集中性、災害的嚴重性和放大性所決定的。同時，并加強農村應對突發公共事件能力建設。大中城市要充分發揮在應急救援工作中的骨干作用，并協調周圍地區，特別是農村開展應急救援工作。
4.5.5 做好突發公共事件的信息發布
要按照及時主動、準確把握、客觀全面、正確引導、講究方式、注意效果、遵守紀律、嚴格把關的原則，做好突發公共事件的信息發布。
4.5.6 依靠科技，提高素質和裝備
加強公共安全科學研究和技術開發，采用先進的監測、預測、預警、預防和應急處置技術及設備，充分發揮專家作用，提高應對突發公共事件的科技水平和指揮能力，避免發生次生、衍生事件。
4.6 狠抓落實
全國突發公共事件應急預案編制工作已取得階段性成果，但各種預案還需要在實踐中經受檢驗，不斷完善。當前要重點抓好以下工作：一是進一步完善各類應急預案，特別要抓好基層，包括社區、農村、重點企事業單位應急預案的編制工作；二是加強應急隊伍和應急信息平臺建設，盡快形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急救援機制：三是組織培訓和應急演練，提高指揮和救援人員應急管理水平和專業技能；四是抓好以預防、避險、自救、互救、減災等為主要內容的面向全社會的宣傳教育工作，不斷增強公眾的危機意識和自救、互救能力。
5 結束語
本文根據我國目前公共安全的現狀、問題與經驗，提出了建立健全應急機制的指導思想和工作原則，并根據突發公共事件的分類、分級，探討了建立和完善突發公共事件的應急體制、機制和法制的途徑和方法，對于我國建立突發公共事件應急機制具有一定的借鑒作用。
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