垃圾分類正在全國各城市陸續(xù)展開，并在試點城市取得了明顯成效。隨著垃圾分類全面向前推進，其中的難點問題更加突出，更加集中。在我們看到成績的同時，對于垃圾分類的難點問題，有必要在新的形勢下進行重新審視，這對于垃圾分類的深入推進有著現實的意義。

01營造垃圾分類的法制環(huán)境

現代社會治理的一個重要原則是法制。城市垃圾管理或垃圾治理是城市公共管理的一個重要方面，因此，垃圾分類管理必須堅持法制原則，營造良好的法制環(huán)境。

一個好的法制環(huán)境，應該有完備的法律體系，健全的執(zhí)法隊伍，完善的執(zhí)法手段。用這樣的視角進行觀察，垃圾分類管理的法制建設，還有很多工作要做。

在法律體系建設上，應加快基礎法律的制定。目前，我們進行垃圾分類管理的主要依據是國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部《生活垃圾分類制度實施方案》、各省、市、自治區(qū)以及地方城市制定的《生活垃圾分類制度實施方案》。這些《方案》，都屬于規(guī)范性文件的形式。從法理上講，政府規(guī)范性文件的制定，是需要以法律為依據的。在立法落后于實際工作需要的情況下，先以政府規(guī)范性文件的形式確立工作原則開展工作，是一種變通，也是一種工作上的實事求是。但是，一項社會政策的長期實施，是需要法律予以支撐的。從實施時效上看，法律的時效性長，政府的規(guī)范性文件時效相對較短，靠政府規(guī)范實施長期的社會政策顯得牽強。從全國垃圾分類進展情況來看，一些深層次問題的解決需要法律進行規(guī)范解釋，垃圾分類的立法工作既是需要，也很緊迫。

執(zhí)法隊伍的建設勢在必行。垃圾分類管理涉及城市生活的各個領域、各種社會主體和全體居民，是城市管理方式的一種轉型和城市生活方式的一種革命。現有城管執(zhí)法隊伍的人員、裝備都不足以完成這一艱巨而長期的任務，建設垃圾分類執(zhí)法隊伍，對保證垃圾分類順利進行是必不可少的。當然，隊伍建設的形式有多種多樣，比如，增加現有執(zhí)法人員的數量、裝備和經費，賦予基層工作人員以一定范圍的執(zhí)法權等。

執(zhí)法手段、程序也是垃圾分類法制建設的重要內容。垃圾分類涉及面廣，事情不大，管理的難度不高，但牽涉的人員、精力卻很大；垃圾分類是一項持久的社會管理，要長期堅持下去，必須建立與垃圾分類管理相適應的執(zhí)法程序，確定相應的執(zhí)法手段。不同于比較重大的法律問題，垃圾分類執(zhí)法基本上是較輕的經濟和行政處罰事宜。建立與事權相一致的執(zhí)法手段，規(guī)范垃圾分類的執(zhí)法程序，是各級參與垃圾分類的行政主管部門、執(zhí)法部門必須認真考慮的問題。

法制環(huán)境的配套建設，是世界上一些垃圾分類做得比較好的國家的共同經驗。有了好的法制環(huán)境，垃圾分類才能行穩(wěn)致遠，不然，就可能是一陣風。風來了，草倒伏下去；風去了，草又昂立而起。如此反復，勞而費財，勞而費力，勞而無功。

垃圾分類的立法，有一個總結經驗、調查研究、制定草案、征求意見的過程，需要有一定的醞釀時間。垃圾分類行政法規(guī)，也要在實施中不斷總結經驗，進行完善。垃圾分類執(zhí)法隊伍建設和執(zhí)法程序、手段的確定，也有一個探索總結的過程。營造垃圾分類的法制環(huán)境，城市管理行政主管部門承擔著很大的責任，卻又是一個部門無法獨自完成的。

02教育居民養(yǎng)成垃圾分類的習慣

垃圾分類改變了居民千百年來投放生活垃圾的習慣，是居民生活方式和行為方式的一種轉變。要做到轉變的時間盡可能短，轉變的陣痛盡可能輕，教育居民養(yǎng)成垃圾分類的習慣是一條有效的途徑。

垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理，這四個環(huán)節(jié)，構成垃圾分類的線性系統(tǒng)。各環(huán)節(jié)相互聯(lián)系、相互制約又相對獨立。當前，各地都在探討垃圾分類管理的方式方法，大家感觸最深的是居民對生活垃圾的分類投放。分類投放是垃圾分類的基礎工作，只有分類投放做好了，分類收運和分類處理才有可能。居民配合度不高，法不責眾是各地普遍存在的現象。現在有的城市采取定時專人盯桶監(jiān)督居民投放的做法，要做到長期堅持下去不太容易。

要讓居民自覺參與垃圾分類，做到分類投放，教育引導與嚴格約束缺一不可。

教育，就是廣泛宣傳垃圾分類的意義，突出強調居民在垃圾分類中的責任和義務，教會居民垃圾分類的方法，規(guī)定垃圾分類的投放時間、地點限制等等。這項工作各城市已進行多時多輪。

引導就是營造垃圾分類的激勵環(huán)境。各地各城市為了調動居民垃圾分類的積極性，出臺了一些激勵措施，比如對分類投放做得好的家庭，進行日常用品獎勵等等，也有一定的效果。

對居民垃圾分類投放行為進行約束，各地各城市的做法存在較大差異。約束措施都有，但在執(zhí)行環(huán)節(jié)上力度不夠是各城市存在的普遍現象。執(zhí)行主體不明確，或者雖然明確，但人力物力財力跟不上；存在問題的面過于寬泛，無從下手；問題很小，費力不出成績；容易出現反復，難以保持效果等等原因，使得約束措施難以落實。

人的習慣一旦形成，習以為常，很難改變。人的思維和行為惰性也不想改變已經形成的習慣，除非有較強的內心動機或外力制約。就垃圾分類投放而言，確不是什么大事，也不是什么難事，關鍵在人為還是不為。人的內心動機很容易發(fā)生波動，而外力制約則可以相對長久。在垃圾分類投放上，教育引導是重要的，在一段時間內能夠起到一定的作用，而更重要、更能持久的是約束措施。有國外生活經歷的人都知道，在歐美，居民不對生活垃圾分類投放，其后果比較嚴重。因而，即是一個在國內沒有垃圾分類投放經驗的人，到了歐美，也能自覺地學習，很快適應垃圾分類。我們城市居民對垃圾分類投放配合度低，關鍵原因是約束措施太輕，成本太低。

約束就是懲罰，對不按要求進行垃圾分類投放的居民進行懲罰，要有法律依據，要有專門人員，要有完善的程序和方法。這與垃圾分類的法制環(huán)境是密不可分的。沒有嚴格的約束措施，沒有長久堅持下去的決心和手段，垃圾分類的效果必然大打折扣。

這是垃圾分類的又一難點。

03建設適應垃圾分類需要的處理設施

垃圾分類處理是垃圾分類的重要環(huán)節(jié)，是垃圾分類的目標之一。實行垃圾分類處理，可以有效防止和降低污染，提高垃圾資源化利用水平，在防止污染和節(jié)約資源兩個方面實現社會治理水平的提高。

現有的垃圾處理手段是和垃圾混合收集運輸模式相適應的，與垃圾分類處理的要求還有一定差距。建設與垃圾分類相適應的分類處理設施，是一段時期內垃圾分類的難點和重點工作。

垃圾分類管理，可回收物的收集運輸處理，形成一條新的處理路線，也有看得見的經濟效益，已經吸引了大量社會資金投入其中。隨著垃圾分類的持續(xù)深入，可回收物處理設施的建設運營必將更加成熟。垃圾中的可回收物，是經過廢舊物品回收系統(tǒng)篩選后的剩余物，從總體上看，其經濟價值不是很高，依靠自身產生的價值來維持長期運行是有難度的，需要政府給予一定的政策支持。目前，對從垃圾中分離出來的可回收物的處理利用，還缺少明晰的鼓勵政策。

現有的廚余垃圾處理設施，遠遠滿足不了垃圾分類的需求。廚余垃圾是居民生活垃圾的重要組分，在生活垃圾中占有較大比重，是生活垃圾中最主要的污染源。從源頭上控制廚余垃圾的污染，處理好廚余垃圾并防止處理過程的污染，是垃圾管理和治理的重點。現在，各地大中城市，都在規(guī)劃建設廚余垃圾處理設施，在可以預見的未來，廚余垃圾處理設施應該會滿足垃圾分類處理的需要。在此，也有一個與可回收物處理利用相同的問題，就是廚余垃圾處理，在國家層面上，還沒有完善的鼓勵措施。

垃圾分類管理，也為有害垃圾處理創(chuàng)造了條件。有害垃圾量小，分布面廣，收集難度較大。垃圾分類管理，將有害垃圾單獨收集運輸處理，可以有效杜絕有害垃圾的危害，消除有害垃圾的安全隱患。在實行垃圾分類管理的城市，有害垃圾的收集、運輸、暫存設施建設正在有序進行，處理流程逐步完善。

垃圾分類處理設施建設上存在的問題，已經引起了國家的重視。近日，國家發(fā)改委、住建部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合下發(fā)了《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》，對垃圾分類處理設施建設提出了要求。相信，通過方案的實施，垃圾分類處理設施建設會跨上一個新的臺階，也會促進我國的垃圾分類工作健康有序發(fā)展。

垃圾處理設施建設周期長，投資大，對各城市政府而言，都是較大規(guī)模的投資，都是較大的財政負擔。在垃圾分類處理的技術選擇上，也存在較高風險。目前，不少城市存在一些投資高、效率低、效益差甚至無法使用的垃圾處理設施，就是技術風險的例證，值得各城市政府和環(huán)衛(wèi)主管部門引以為戒。

04提高環(huán)衛(wèi)管理水平

環(huán)衛(wèi)管理是軟手段、軟科學，往往引不起大家的重視。現在在環(huán)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展上就有重建設、輕管理，重技術、輕管理的傾向。希望通過技術手段解決城市環(huán)衛(wèi)工作中的一切問題，這是不切實際的。技術是環(huán)衛(wèi)工作中的生產力，管理是環(huán)衛(wèi)工作中的生產關系，兩者相輔相成又各自獨立，各自在自己的空間內發(fā)生作用，共同推動環(huán)衛(wèi)工作的發(fā)展和進步。

環(huán)衛(wèi)管理有行政管理、業(yè)務管理、作業(yè)管理三個層面。環(huán)衛(wèi)裝備是城市環(huán)衛(wèi)管理的基礎，環(huán)衛(wèi)管理是一座城市環(huán)衛(wèi)工作的靈魂。一流的環(huán)衛(wèi)裝備和設施，如果只有三流的管理，則整個城市的環(huán)衛(wèi)管理水平就是三流的；三流的環(huán)衛(wèi)裝備和設施，在一流管理水平之下，可以呈現一流的環(huán)衛(wèi)管理效果。對于城市環(huán)衛(wèi)狀況，管理具有決定性的影響。實行垃圾分類，對于環(huán)衛(wèi)管理的影響是全面的、立體的。現在垃圾分類中出現的問題，有一部分就是環(huán)衛(wèi)管理不適應垃圾分類管理造成的。

管理是動態(tài)的，沒有一種一成不變的管理方法。在對垃圾實行分類管理中，無論是行政管理還是業(yè)務管理與作業(yè)管理，都面臨新的形勢和問題，需要深入實際，調查研究，找到切實可行的解決辦法。

提高環(huán)衛(wèi)管理水平的突破點是建立適應垃圾分類的管理體制、機制和建設一支思維開闊、作風過硬、勇于創(chuàng)新、嚴謹細致的環(huán)衛(wèi)管理隊伍。這兩方面的工作，都具有長期性和挑戰(zhàn)性，都有很大的工作難度。

05解決垃圾分類的資金缺口

垃圾分類管理是城市管理方式的一種升級，增加管理成本是必然的。從各城市公布的一些不完全的數字看，垃圾分類是一筆不菲的專項支出。這里面，有設施配套建設支出，有組織發(fā)動支出，有增加的作業(yè)管理支出；在有的城市，還有聘請第三方參與的支出。與傳統(tǒng)混合管理方式相比，垃圾分類管理增加了政府在垃圾管理和治理上的費用。現在，我國社會正在經歷蛻變的陣痛。城市化進程加快，城市通信、道路、治安、供熱、供水等基礎設施需要增加和升級換代；教育、衛(wèi)生、民政、脫貧等大量民生問題需要解決；經濟快速發(fā)展中積累的環(huán)保問題，一方面要加大治理的投資力度，另一方面要通過降低發(fā)展速度對沖環(huán)境問題。黨和政府在帶領全國人民實現現代化的過程中，不僅有垃圾分類問題，還有其他緊迫的問題需要解決，而每一個重大社會問題的解決都需要大量的資金。

垃圾分類管理，總體上是一種社會消費支出。要使垃圾分類持續(xù)有效地推進，需要有充足的資金保障。在當前新舊動能轉換時期，在國際政治經濟環(huán)境嚴峻的形勢下，各級政府的財政收入總體處于增長緩慢或負增長的狀況。這就產生了一個兩難問題：一方面是政府財政收入的減少，另一方面是發(fā)展要求帶來資金需求的大量增加。

垃圾分類管理是一項長期的工作。隨著垃圾分類的普及和常態(tài)化，垃圾分類經費會變成政府財政支出的經常性項目，加大政府財政的資金壓力。垃圾分類管理實施過程中的資金缺口，是影響垃圾分類向前推進的重要因素，這個問題需要政府統(tǒng)籌才能解決。對于從事垃圾分類的主管部門和介入垃圾分類的市場作業(yè)主體來說，資金來源和規(guī)模，無論何時，都是需要認真考慮的問題。

上述五個問題，對于垃圾分類管理而言，都是具有長期而重大影響的難點問題，制約垃圾分類的有序推進和長久實施。

這些問題，表現在垃圾分類和環(huán)衛(wèi)管理上，卻不是環(huán)衛(wèi)主管部門能夠自行解決的事，需要政府主導，協(xié)調各方面，有計劃、有步驟的加以解決。唯有如此，垃圾分類管理才能扎實、長期、有序、有效地向前推進，取得預期的社會效果。

垃圾是居民生活中的小事，對于居民日常生活影響不大；全體居民產生的生活垃圾匯聚在一起，就變成了社會管理的大事。垃圾分類管理，盡管世界上有成功的經驗，但在象我國這樣的人口規(guī)模中，象我國這樣高密度的城市人口居住方式下，實行垃圾分類管理確是人類歷史上的唯一，期間遇到的難題，只有通過我們自己的實踐加以解決。實行垃圾分類管理，我們要走的路還有很長，還會遇到一些新的問題。只要我們勇于正視，認真研究，不懈探索，一定能走出一條中國特色的垃圾分類管理的路子