2 我國電力安全生產的差距和原因
2.1體制與機制
2.1.1缺乏有效的社會制約機制
有效的社會制約機制是決定安全水平高低的最重要條件。這個機制是由多方面因素構成的，如圖10所示。
在歐美發達國家，企業安全情況不好將面臨：
(1)法律：有清晰、明確嚴格的界限，越限必懲。
(2)行政：政府部門的行政檢查，違法必究。
(3)輿論：人在社會中的價值水準高，影響大。
(4)信譽：由于管理信譽降低，投資者和客戶信心動搖，股票值下降。
(5)銀行：由于銀行認為管理有問題，增加貸款條件和難度。
(6)保險：由于法律規定必須為員工保險，所有保費提高。
(7)工會：要求改善勞動條件和安全水平。
(8)傷亡者：可能上訴法庭和要求高額賠償。
在這樣的社會制約機制中，一個企業的安全水平如果低，所面臨的風險或受到的損失非常大。
2.1.2企業內部的激勵不足
由于社會制約機制未充分建立起來，企業的價值與社會的價值不統一，安全就是效益并沒有充分體現。例如，安全上出了問題或發生人身事故，我們的許多企業尤其是小企業除了損失幾萬元錢，別的影響并不大。因此，只有在充分的外部制約下，企業內部的安全投入、組織管理、制度保證、人員培訓才能得到落實，否則就無法生存；而在缺乏外部制約的情況下，企業內部的安全投入、組織管理、制度保證、人員培訓就難以落實，安全得不到應有的重視和保障。
企業對安全的重視程度，除了企業家的道德自律外，主要取決于外部制約作用的大小，如圖11所示。如果外部制約力強，對搞好安全工作的激勵也就相應增加，對安全機制的建立和執行的主動性也就增加，這些正是保障安全的決定因素，是政府或上級部門所不能替代的。
目前，在我國的社會制約機制中，盡管尚不成熟，但對大中型企業較為有效，而對于小型企業，所受到的外部制約機制主要來自政府方面的壓力或上一級公司的壓力，其它因素起到的作用較小，尤其是對于一些多種經濟成分的小企業，制約力有限，電力行業中的小企業也如此。
2.1.3企業的數量超過了政府的監管能力
由于我國處于市場經濟的發展階段，大大小小的企業數量驚人，社會其它制約機制尚未建立，僅有的政府監督也由于管理的幅度超過了監管能力，使大多數企業在安全管理上基本上不受到任何制約。更何況一些地方政府與企業之間有特殊關系，在立場上沒有站在保護勞動者安全一邊，對企業的監管成了監護，安全上存在的問題得不到糾正和改進。因此，在對企業的外部制約因素中，靠僅有的政府制約來解決目前的安全生產狀況，成效有限且難以持久。
如電力行業由于減人增效，為了保證社會穩定，大量人員剝離后成立的三產性公司不計其數，管理層次增加，力度衰減，省一級電力公司已經感到力不從心。而發達國家的生產性企業一般都規模較大，企業總數量很少，也使得外部制約機制容易充分發揮作用，政府監督也相對容易得多。
2.2法規制度
2.2.1在法規制度的制訂方面
(1)發達國家法規制度的制定能夠充分平衡各方面的利益，同時也容易被各方接受。而我國許多法律是由部門起草的，部門的傾向性與公平性存在矛盾，權威性下降。
(2)發達國家法規制度的制定有嚴格的程序，少數人的意志難以左右。而我國領導意志影響較大，有利有弊：利是決策快，可以迅速發現和解決問題；弊是法規體系不完整，隨意性大，對負面影響估計不充分，造成法規制度的時效性和權威性下降。
(3)發達國家的法規制度不僅嚴謹，而且明確，易于執行。而我國缺乏層次分明、體系清晰的制度體系。電力行業制度建設常常采用“打補丁”的方式，一段時期內某類事故突出，則相應地下發一套針對該類事故的管理制度，最后造成制度雖然齊全，但相互重疊，體系不清，可操作性差。
2.2.2在法規制度的執行方面
安全法規制度的執行差距較大，發達國家的法規制度不定則已，定了就一定要保證執行。日本東京電力公司是世界上公認管理水平非常高的企業，安全方面的法規制度并不比我們多，有的法規制度還是抄我們國家電力公司的，但執行起來卻非常認真。
總之，法律、法規和制度方面的差距對安全的影響是巨大和深遠的。
2.3物質基礎
2.3.1由于生產力發展水平的制約，即便是相對較好的電力行業，自動化、機械化程度仍然很低，勞動生產率也有很大差距。大量國外可以由自動化、機械化完成的工作，我們要靠人來完成。因此，同樣性質的事故，國外可能是以設備損壞為代價，而我們可能是以生命為代價。
2.3.2由于勞動力相對便宜，企業從自身利益出發，在許多情況下，即便有條件也不愿意采用先進設備，例如電力建設，大量的人在相對危險的環境中工作，人身事故的概率也必然增加。國外一些大的電力公司可以做到1年不發生死人事故，而我們卻很難做到。
2.3.3從事危險行業的往往是簡單勞動，也往往是競爭最激烈的市場，如電力建設中分包出去的一些施工任務，誰的成本低，誰就有競爭力。目前缺乏明確、具體和可操作性強的法律來統一門檻的高度，從而解決準入問題，不然出了事幾萬元就可以處理，風險成本很低。
2.4管理實踐
2.4.1管理觀念的差別
(1)“一不怕苦，二不怕死”與“以人為本”。將特殊情況下所鼓勵的精神不加選擇地弘揚，使得個人對危險的重視不以為然。如同樣是消防演習，一個重視如何救火，一個重視如何逃生。
(2)“違章必究”與“清楚原因比什么都重要”。在歐美一些國家的電力企業，對人員失誤造成的事故一般不予處罰，認為處罰政策會導致事故原因分析的失真。這和我們的國情有很大的差別。
(3)“強化管理”與“人總會有失誤”。這兩個不同的管理觀念將導致管理手段的不同，在“人總會有失誤”這種觀念下，企業更重視如何采用技術手段來防止失誤。反之，企業更重視如何采取組織手段來防止人的失誤。
(4)“工作監護”與“獨立執行”。在電氣設備狀態變更的操作過程中，我們執行的是操作監護制度，即一人按操作票逐條執行操作，一人監護操作人的每步執行過程，這種制度在一定程度上能防止發生誤操作事故，但同時也存在著相互依賴的問題。歐美一些國家的電力公司更強調的是個人的責任心，電氣操作完全由個人獨立完成。
2.4.2管理方法的差別
(1)運動式管理與制度化管理。在我們國內，政府對企業、上級對下級經常采用的管理方式是會議、文件和檢查，這種方式在法規制度不健全的情況下，能夠起到一些作用，但在制度逐步健全的情況下，則效果越來越小，甚至會對制度化管理產生沖擊。發達國家的電力企業在安全管理方式上基本不采用這種運動式的辦法，有會議也是討論哪條法規制度需要修改，有文件也是公布哪些規定作了調整，檢查雖有，但很少。
(2)組織領導與協調服務。電力行業與全國其它行業一樣，長期以來形成的工作傳統，把管理僅僅看成是領導，而服務意識很淡薄。國外一些電力企業，在對員工提要求的同時，也替員工考慮得很周到細致，例如發到員工手中的安全手冊，完全是按照員工的工作內容編排的，深入淺出，一看就懂，充分考慮了員工的工作特點和接受能力等。
(3)宣傳教育與技能培訓。中國電力企業對員工的安全教育往往是單向的，而國外電力公司強調的是技能培訓。法國電力公司有十幾個培訓基地，全部是實際工作條件和環境，新職工是在身臨其境的工作環境中接受培訓，在掌握工作技能的同時，掌握相應的安全知識。
2.4.3管理能力的差距
在電力行業中，中國的安全管理在世界電力工業中處于較好的水平，主要表現在以下幾個方面：
(1)電網安全方面。中國的電網結構和技術發展水平較發達國家雖有一定的差距，但通過加強管理，統一調度，十幾年來沒有發生大的電網事故。
(2)設備安全方面。中國的電力設備事故在生產規模不斷擴大的條件下，事故絕對次數逐年減少，某些設備運行可靠性指標接近和超過發達國家水平。
(3)人身安全管理方面。目前雖有差距，但管理水平差距在逐漸減小。過去，不發生人身死亡事故的省電力公司幾乎沒有，但目前在設備狀態、自動化、機械化水平與發達國家相差較大的條件下，2000年已有14個省電力公司做到不發生人身死亡事故。
2.5人員素質
這種差距體現在兩個方面，一是在同一企業不同工種之間的差距，二是同一工種在不同企業的差距。電力生產運行單位員工一般有較高的素質，安全意識也比較強；而在電力施工企業，一些技術要求不高的崗位，大量雇用民工和低素質員工，這些崗位往往收入比較低。一方面對自身的安全重視程度低，另一方面也不懂得如何去重視。按照馬斯洛理論，對他們來說，往往維持基本的生活需求比安全的需求更迫切。在這種情況下，如果企業再放松安全教育，則問題更嚴重。
2.1體制與機制
2.1.1缺乏有效的社會制約機制
有效的社會制約機制是決定安全水平高低的最重要條件。這個機制是由多方面因素構成的，如圖10所示。
在歐美發達國家，企業安全情況不好將面臨：
(1)法律：有清晰、明確嚴格的界限，越限必懲。
(2)行政：政府部門的行政檢查，違法必究。
(3)輿論：人在社會中的價值水準高，影響大。
(4)信譽：由于管理信譽降低，投資者和客戶信心動搖，股票值下降。
(5)銀行：由于銀行認為管理有問題，增加貸款條件和難度。
(6)保險：由于法律規定必須為員工保險，所有保費提高。
(7)工會：要求改善勞動條件和安全水平。
(8)傷亡者：可能上訴法庭和要求高額賠償。
在這樣的社會制約機制中，一個企業的安全水平如果低，所面臨的風險或受到的損失非常大。
2.1.2企業內部的激勵不足
由于社會制約機制未充分建立起來，企業的價值與社會的價值不統一，安全就是效益并沒有充分體現。例如，安全上出了問題或發生人身事故，我們的許多企業尤其是小企業除了損失幾萬元錢，別的影響并不大。因此，只有在充分的外部制約下，企業內部的安全投入、組織管理、制度保證、人員培訓才能得到落實，否則就無法生存；而在缺乏外部制約的情況下，企業內部的安全投入、組織管理、制度保證、人員培訓就難以落實，安全得不到應有的重視和保障。
企業對安全的重視程度，除了企業家的道德自律外，主要取決于外部制約作用的大小，如圖11所示。如果外部制約力強，對搞好安全工作的激勵也就相應增加，對安全機制的建立和執行的主動性也就增加，這些正是保障安全的決定因素，是政府或上級部門所不能替代的。
目前，在我國的社會制約機制中，盡管尚不成熟，但對大中型企業較為有效，而對于小型企業，所受到的外部制約機制主要來自政府方面的壓力或上一級公司的壓力，其它因素起到的作用較小，尤其是對于一些多種經濟成分的小企業，制約力有限，電力行業中的小企業也如此。
2.1.3企業的數量超過了政府的監管能力
由于我國處于市場經濟的發展階段，大大小小的企業數量驚人，社會其它制約機制尚未建立，僅有的政府監督也由于管理的幅度超過了監管能力，使大多數企業在安全管理上基本上不受到任何制約。更何況一些地方政府與企業之間有特殊關系，在立場上沒有站在保護勞動者安全一邊，對企業的監管成了監護，安全上存在的問題得不到糾正和改進。因此，在對企業的外部制約因素中，靠僅有的政府制約來解決目前的安全生產狀況，成效有限且難以持久。
如電力行業由于減人增效，為了保證社會穩定，大量人員剝離后成立的三產性公司不計其數，管理層次增加，力度衰減，省一級電力公司已經感到力不從心。而發達國家的生產性企業一般都規模較大，企業總數量很少，也使得外部制約機制容易充分發揮作用，政府監督也相對容易得多。
2.2法規制度
2.2.1在法規制度的制訂方面
(1)發達國家法規制度的制定能夠充分平衡各方面的利益，同時也容易被各方接受。而我國許多法律是由部門起草的，部門的傾向性與公平性存在矛盾，權威性下降。
(2)發達國家法規制度的制定有嚴格的程序，少數人的意志難以左右。而我國領導意志影響較大，有利有弊：利是決策快，可以迅速發現和解決問題；弊是法規體系不完整，隨意性大，對負面影響估計不充分，造成法規制度的時效性和權威性下降。
(3)發達國家的法規制度不僅嚴謹，而且明確，易于執行。而我國缺乏層次分明、體系清晰的制度體系。電力行業制度建設常常采用“打補丁”的方式，一段時期內某類事故突出，則相應地下發一套針對該類事故的管理制度，最后造成制度雖然齊全，但相互重疊，體系不清，可操作性差。
2.2.2在法規制度的執行方面
安全法規制度的執行差距較大，發達國家的法規制度不定則已，定了就一定要保證執行。日本東京電力公司是世界上公認管理水平非常高的企業，安全方面的法規制度并不比我們多，有的法規制度還是抄我們國家電力公司的，但執行起來卻非常認真。
總之，法律、法規和制度方面的差距對安全的影響是巨大和深遠的。
2.3物質基礎
2.3.1由于生產力發展水平的制約，即便是相對較好的電力行業，自動化、機械化程度仍然很低，勞動生產率也有很大差距。大量國外可以由自動化、機械化完成的工作，我們要靠人來完成。因此，同樣性質的事故，國外可能是以設備損壞為代價，而我們可能是以生命為代價。
2.3.2由于勞動力相對便宜，企業從自身利益出發，在許多情況下，即便有條件也不愿意采用先進設備，例如電力建設，大量的人在相對危險的環境中工作，人身事故的概率也必然增加。國外一些大的電力公司可以做到1年不發生死人事故，而我們卻很難做到。
2.3.3從事危險行業的往往是簡單勞動，也往往是競爭最激烈的市場，如電力建設中分包出去的一些施工任務，誰的成本低，誰就有競爭力。目前缺乏明確、具體和可操作性強的法律來統一門檻的高度，從而解決準入問題，不然出了事幾萬元就可以處理，風險成本很低。
2.4管理實踐
2.4.1管理觀念的差別
(1)“一不怕苦，二不怕死”與“以人為本”。將特殊情況下所鼓勵的精神不加選擇地弘揚，使得個人對危險的重視不以為然。如同樣是消防演習，一個重視如何救火，一個重視如何逃生。
(2)“違章必究”與“清楚原因比什么都重要”。在歐美一些國家的電力企業，對人員失誤造成的事故一般不予處罰，認為處罰政策會導致事故原因分析的失真。這和我們的國情有很大的差別。
(3)“強化管理”與“人總會有失誤”。這兩個不同的管理觀念將導致管理手段的不同，在“人總會有失誤”這種觀念下，企業更重視如何采用技術手段來防止失誤。反之，企業更重視如何采取組織手段來防止人的失誤。
(4)“工作監護”與“獨立執行”。在電氣設備狀態變更的操作過程中，我們執行的是操作監護制度，即一人按操作票逐條執行操作，一人監護操作人的每步執行過程，這種制度在一定程度上能防止發生誤操作事故，但同時也存在著相互依賴的問題。歐美一些國家的電力公司更強調的是個人的責任心，電氣操作完全由個人獨立完成。
2.4.2管理方法的差別
(1)運動式管理與制度化管理。在我們國內，政府對企業、上級對下級經常采用的管理方式是會議、文件和檢查，這種方式在法規制度不健全的情況下，能夠起到一些作用，但在制度逐步健全的情況下，則效果越來越小，甚至會對制度化管理產生沖擊。發達國家的電力企業在安全管理方式上基本不采用這種運動式的辦法，有會議也是討論哪條法規制度需要修改，有文件也是公布哪些規定作了調整，檢查雖有，但很少。
(2)組織領導與協調服務。電力行業與全國其它行業一樣，長期以來形成的工作傳統，把管理僅僅看成是領導，而服務意識很淡薄。國外一些電力企業，在對員工提要求的同時，也替員工考慮得很周到細致，例如發到員工手中的安全手冊，完全是按照員工的工作內容編排的，深入淺出，一看就懂，充分考慮了員工的工作特點和接受能力等。
(3)宣傳教育與技能培訓。中國電力企業對員工的安全教育往往是單向的，而國外電力公司強調的是技能培訓。法國電力公司有十幾個培訓基地，全部是實際工作條件和環境，新職工是在身臨其境的工作環境中接受培訓，在掌握工作技能的同時，掌握相應的安全知識。
2.4.3管理能力的差距
在電力行業中，中國的安全管理在世界電力工業中處于較好的水平，主要表現在以下幾個方面：
(1)電網安全方面。中國的電網結構和技術發展水平較發達國家雖有一定的差距，但通過加強管理，統一調度，十幾年來沒有發生大的電網事故。
(2)設備安全方面。中國的電力設備事故在生產規模不斷擴大的條件下，事故絕對次數逐年減少，某些設備運行可靠性指標接近和超過發達國家水平。
(3)人身安全管理方面。目前雖有差距，但管理水平差距在逐漸減小。過去，不發生人身死亡事故的省電力公司幾乎沒有，但目前在設備狀態、自動化、機械化水平與發達國家相差較大的條件下，2000年已有14個省電力公司做到不發生人身死亡事故。
2.5人員素質
這種差距體現在兩個方面，一是在同一企業不同工種之間的差距，二是同一工種在不同企業的差距。電力生產運行單位員工一般有較高的素質，安全意識也比較強；而在電力施工企業，一些技術要求不高的崗位，大量雇用民工和低素質員工，這些崗位往往收入比較低。一方面對自身的安全重視程度低，另一方面也不懂得如何去重視。按照馬斯洛理論，對他們來說，往往維持基本的生活需求比安全的需求更迫切。在這種情況下，如果企業再放松安全教育，則問題更嚴重。